Dr Bernaciński: zmiany nastąpią, gdy będzie to wygodne dla rządu

Zmiany dotyczące Funduszu Kościelnego zostaną sfinalizowane wtedy, gdy będzie to politycznie wygodne dla rządu. Być może w kampanii prezydenckiej lub dopiero przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi. Na tę chwilę wystarcza dzielenie społeczeństwa tematem rzekomych przywilejów finansowych Kościoła – mówi w wywiadzie dla KAI dr Łukasz Bernaciński, prawnik i autor monografii poświęconej Funduszowi Kościelnemu. W rozmowie wyjaśnia też, jakie rozwiązania powinny zostać wprowadzone przy poszanowaniu Konstytucji i Konkordatu oraz w jaki sposób rzetelnie dokonać rozliczenia Funduszu.

KAI: Premier Donald Tusk zapowiedział likwidację Funduszu Kościelnego w grudniu ub. roku. Od tego czasu jednak, jak się wydaje, strona rządowa nie podjęła w tym kierunku żadnych konkretnych kroków. Skąd, zdaniem Pana Doktora, taka opieszałość?

Dr Łukasz Bernaciński: Chodzi o to, by gonić króliczka, a nie by go złapać. Oczekiwania elektoratu na razie zaspokaja sama deklaracja prowadzenia prac w kierunku likwidacji Funduszu Kościelnego, które być może będą musiały zostać sfinalizowane w kampanii prezydenckiej lub dopiero przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi. W każdym razie nie ma najmniejszych szans na to, by reforma weszła w życie zgodnie z deklaracjami przedstawicieli rządu, czyli od 1 stycznia 2025 r.

Z drugiej strony, toczące się prace to nabity pistolet wycelowany w Kościół. Groźba odebrania należnych Kościołowi środków pieniężnych ma wiązać ręce i usta w czasie, gdy w nowej szkole lewicy walczy się z katechezą, ruguje elementy religijne z życia szkolnego czy wprowadza obowiązkową edukację zdrowotną zawierającą elementy wulgarnej edukacji seksualnej. Tę samą taktykę stosowali komuniści w latach 50. ub. wieku. Uchwalenie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego było właśnie takim pistoletem, który miał skłonić Kościół do zaprzestania krytyki władz i podpisania porozumienia z państwem. Ostatecznie zawarcie porozumienia nastąpiło 14 kwietnia 1950 r., a pistolet i tak wypalił…

W styczniu br. powołany został Międzyresortowy Zespół ds. Funduszu Kościelnego, ale jego posiedzenia można policzyć na palcach jednej ręki…

– Co więcej, Zespół ten rozpoczął prace od analizy dwóch modeli finansowania – niemieckiego i hiszpańskiego. Ten pierwszy jest sprzeczny z Konstytucją RP, a więc nie da się go skutecznie w Polsce wprowadzić. Próbę wprowadzenia drugiego rząd PO-PSL podjął już w 2013 r., z uwagi na liczne zastrzeżenia szczególnie mniejszościowych związków wyznaniowych – bezskutecznie.

Zamiast analizować dostępne rozwiązania wyrastające z polskich i europejskich doświadczeń finansowania wspólnot religijnych ze środków publicznych, Zespół prowadzi analizy, które nie popychają reformy do przodu. Widać jak na dłoni, że rządowi nie zależy na sprawnym procedowaniu, lecz na medialnym ogrywaniu tematu dla korzyści politycznych.

Natomiast w ramach Kościelnej Komisji Konkordatowej powstał już odpowiedni Zespół ds. Finansowania Kościoła, który jest gotów do rozmów z przedstawicielami rządu.

– Bardzo dobrze, że Kościół katolicki wykazuje się profesjonalizmem i wykorzystuje pozostawiony mu czas na rzetelne przygotowania. Ufam bowiem, że Komisja nie czeka z założonymi rękoma na ruch rządu, lecz już teraz aktywnie przygotowuje strategię argumentacyjną, opracowuje plan negocjacji uwzględniający fakty historyczne i całokształt systemu finansowania wspólnot religijnych ze środków publicznych w Polsce oraz aktywnie moderuje narrację medialną w tym temacie, zwracając uwagę na swoje racje i prawa.

W debacie publicznej dominuje wiele stereotypów i przekłamań na temat Funduszu Kościelnego, jego genezy i sposobu działania. Przypomnijmy, kiedy i dlaczego powstał.

– W latach 50. ub. wieku, na podstawie wspomnianej już ustawy o dobrach martwej ręki, władze ludowe upaństwowiły kościelne nieruchomości ziemskie. Faktycznemu przejęciu podlegał także inwentarz żywy lub martwy. Do tego okresu Kościół utrzymywał się i czerpał środki do realizacji swej misji z tzw. beneficjów, czyli wyodrębnionych mas majątkowych – głównie nieruchomości ziemskich. Przejęcie tych dóbr na własność państwa stanowiło de facto pozbawienie Kościoła podstaw finansowych jego funkcjonowania.

W zamian, w tej samej ustawie, ustanowiono Fundusz Kościelny, który miały tworzyć dochody z przejętych przez państwo kościelnych nieruchomości ziemskich oraz dotacje państwowe uchwalane przez Radę Ministrów. W praktyce wysokość Funduszu Kościelnego od samego początku była całkowicie oderwana od dochodów, jakie przynosiły przejęte nieruchomości, a sam Fundusz tworzyła jedynie arbitralnie określona dotacja ze środków publicznych. Dostępne dane pokazują, że wysokość Funduszu mogła być permanentnie zaniżana 4-5 – krotnie.

Ponadto środki Funduszu miały być zgodnie z ustawą rozdzielane pomiędzy pokrzywdzone związki wyznaniowe proporcjonalnie do dochodów płynących z nieruchomości, przejętych od tego związku. Zasady tej nigdy nie respektowano, wykorzystując Fundusz jako narzędzie realizacji polityki wyznaniowej państwa obliczonej na rozbicie jedności w Kościele katolickim i zniechęcenie do niego wiernych. Dlatego też, większość środków Funduszu trafiała do związków wyznaniowych niepokrzywdzonych nacjonalizacją, do organizacji powiązanych z władzą (jak np. Związek Nauczycielstwa Polskiego) czy przeznaczana była na nagrody dla urzędników i opłacanie donosów.

Kościół katolicki – co nie dla wszystkich jest oczywiste – bynajmniej nie upiera się przy funkcjonowaniu Funduszu Kościelnego. Dlaczego?

– Słuszne roszczenia finansowe Kościoła katolickiego nigdy nie zostały zaspokojone. Nie myślę tu tylko o braku zwrotu całego zagrabionego majątku, ale także o wyrównaniu wpływów z Funduszu Kościelnego działającego niezgodnie z ustawą. W związku z tym należy uznać, że dopóki zobowiązania państwa względem wszystkich pokrzywdzonych związków wyznaniowych nie zostają spełnione, niemożliwe jest wycofanie się państwa z finansowego wspomagania funkcjonowania wspólnot religijnych.

Otwartą kwestią pozostaje natomiast forma, w jakiej będzie dokonywał się transfer środków – w tym przede wszystkim model decyzyjny. Aktualnie o wysokości i beneficjentach dotacji decydują wyłącznie politycy i urzędnicy ministerialni, podczas gdy w niektórych państwach Unii Europejskiej decyzję o wysokości i adresacie transferu środków publicznych oddano podatnikom. To zdecydowanie właściwy kierunek.

Rozmowy w zakresie wszelkich zmian dotyczących kościelnych finansów w relacjach państwo-Kościół, o czym czasem się nie pamięta, powinny być wypracowane w oparciu o stosowne artykuły Konstytucji RP i Konkordatu.

– Polska Konstytucja przewiduje konsensualny tryb regulowania relacji państwo-Kościół. Oznacza to, że jakiekolwiek istotne dla tych relacji zmiany muszą być objęte zgodą strony państwowej i kościelnej. Konkordat natomiast przewiduje szczególny tryb regulowania relacji finansowych państwa z Kościołem katolickim. Zgodnie z art. 22 ust. 2 Konkordatu, układające się Strony stworzą specjalną komisję, która zajmie się koniecznymi zmianami. Nowa regulacja będzie musiała uwzględniać potrzeby Kościoła, biorąc pod uwagę jego misję oraz dotychczasową praktykę życia kościelnego w Polsce.

Ów konsensualny tryb ma doprowadzić do wzajemnego porozumienia. Nie chodzi zatem o jedynie o jakieś konsultacje i jednostronne poinformowanie, co planuje strona rządowa, do czego doszło choćby w sprawie lekcji religii w szkole.

– Jeśli reforma wpisująca się swym przedmiotem w relacje państwa z Kościołem katolickim ma zostać uznana za zgodną z Konstytucją RP, musi zostać poprzedzona porozumieniem między Kościołem a państwem co do jej kształtu. Sprawą drugorzędną (co nie oznacza, że całkiem nieważną) jest forma i tryb dojścia do porozumienia, lecz bez uzyskania zgody co do treści reformy nie sposób uznać, że wymogi stawiane przez Konstytucję zostały spełnione.

Przykładem nieudolnie wdrożonej reformy jest ograniczenie liczby godzin i zmiana zasad organizacji lekcji religii w szkole. Strona kościelna i państwowa potwierdzają, że doszło do konsultacji, ale nie udało się wypracować porozumienia. Mimo tego Minister Edukacji Narodowej postanowiła i tak przeprowadzić zaplanowane zmiany, jednak nieskutecznie. Otwarte pozostaje pytanie czy wynika to z braku wiedzy, braku szacunku do Konstytucji lub partnera rozmów czy kalkulacji politycznej. Choć po postanowieniu zabezpieczającym wydanym przez Trybunał Konstytucyjny, które zawiesza stosowanie rozporządzenia minister Nowackiej, trudno mówić o korzyściach politycznych z siłowej próby zmiany prawa.

Jakie rozwiązania w tej kwestii zostałyby zaakceptowane przez stronę kościelną? Art. 22 ust. 2 Konkordatu mówi o konieczności uwzględnienia potrzeb Kościoła i „jego misji oraz dotychczasowej praktyki życia kościelnego w Polsce”. Co to znaczy?

– Uważam, że absolutnie fundamentalną kwestią jest spełnienie zobowiązań państwa względem związków wyznaniowych pokrzywdzonych nacjonalizacją ich majątku. Takie działanie udało się w Czechach, więc dlaczego nie miałoby się udać w Polsce?

Dzięki dokonaniu rozliczeń możliwe byłoby podjęcie decyzji o dalszym trwaniu modelu (z pewnymi korektami), w którym politycy decydują o transferze środków publicznych do związków wyznaniowych (takie rozwiązanie proponował swego czasu prof. Paweł Borecki), o zastąpieniu Funduszu Kościelnego odpisem podatkowym na rzecz wspólnot religijnych podobnym do tego na Organizacje Pożytku Publicznego, albo o wycofaniu się państwa z części transferów środków publicznych – przede wszystkim za pośrednictwem Funduszu Kościelnego.

Godnymi rozważenia są pomysły drugi i trzeci, czyli oddanie podatnikom decyzji o przekazaniu związkom wyznaniowym środków (zapewne na wzór włoski albo węgierski) lub pójście drogą czeską – całkowite uniezależnienie się finansowe wspólnot religijnych od państwa z pozostawieniem możliwości otrzymywania środków publicznych na równych zasadach z podmiotami niereligijnymi (np. środków na renowację zabytkowych obiektów sakralnych).

Jaka wysokość odpisu satysfakcjonowałaby Kościoły i związki wyznaniowe? Każdy z nich ma inną sytuację finansową, ale obowiązywać ma jedno rozwiązanie dla wszystkich. A może nie?

– Różnicowanie wysokości odpisu podatkowego na poszczególne wspólnoty religijne byłoby wysoce wątpliwe konstytucyjnie. W 2013 r. podjęto próbę wprowadzenia odpisu w wysokości 0,5% podatku dochodowego od osób fizycznych należnego od każdego z podatników, który się na przekazanie wsparcia zdecydował. Wówczas najpowszechniejszą uwagą zgłaszaną w konsultacjach ze związkami wyznaniowymi był zbyt niski odsetek odpisu. Pojawiał się wówczas przede wszystkim postulat 1% podatku, który także miał nie być wystarczający dla większości mniejszościowych wspólnot religijnych, ale pozwoliłby mieć nadzieję na ich przetrwanie.

Wiemy także, że wprowadzenie reformy podatkowej znanej jako Polski Ład, doprowadziło do konieczności podniesienia odpisu podatkowego na OPP z 1% do 1,5% aby zachować porównywalne wpływy z tego instrumentu. Ostatecznie okazało się, że wpływy te nawet znacząco wzrosły. Przykład ten pokazuje jednak, że postulat 1% PIT jako zadowalającego mniejszościowe związki wyznaniowe mógł się po tych przeszło dziesięciu latach zdezaktualizować.

Wysokość odpisu powinna być uzależniona także od modelu asygnaty podatkowej, który zostanie wybrany. Jeśli będzie to model włoski lub węgierski, wysokość odpisu może być niższa – potencjalnie między 0,6 a 1%. Jeśli jednak wybrany zostanie model hiszpański – tak jak w 2013 r. – nieuniknione dla zachowania porównywalnych wpływów może być określenie wysokości odpisu na wspólnoty religijne na podobnym poziomie jak na OPP. Różnica w takim wypadku polegałaby na pewności wpływów i przewidywalności ich wysokości.

Odpis byłby wystarczającym zastąpieniem Funduszu Kościelnego czy też powinny mu towarzyszyć (na stałe lub przejściowo) jakieś inne dodatkowe zabezpieczenia finansowe dla Kościołów?

– Dobrą praktyką jest określenie okresu przejściowego, w którym państwo gwarantuje określony poziom wpływów, nawet jeśli odpis podatkowy go nie zapewni. Takie rozwiązanie jest konieczne w modelu hiszpańskim i pożądane w modelu włoskim i węgierskim.

W toku negocjacji pokrzywdzone peerelowską nacjonalizacją związki wyznaniowe powinny podnieść postulat relatywnie wysokich dopłat w okresie przejściowym, które spłacą historyczne zobowiązania państwa. Takie rozwiązanie, wraz z wdrożeniem włoskiego lub węgierskiego modelu asygnaty podatkowej, powinno zapewnić spłatę historycznych zobowiązań, przygotowanie mniejszościowych związków wyznaniowych do funkcjonowania w nowych warunkach, płynne przejście do nowego systemu finansowania wspólnot religijnych oraz demokratyzację procesu finansowego wsparcia działalności związków wyznaniowych.

Jakie są Pana zdaniem największe wątpliwości i obawy Kościoła katolickiego oraz mniejszych Kościołów i związków wyznaniowych co do wprowadzenia asygnaty podatkowej?

– W przypadku mniejszościowych związków wyznaniowych główną obawą jest zmniejszenie wpływów. Wśród tej grupy wspólnot występują istotne różnice, jak np. możliwość podejmowania pracy zawodowej przez osoby duchowne, a zatem występowanie innego niż Fundusz Kościelny źródła pokrycia składek na ubezpieczenia społeczne. Jednak główna obawa pozostaje taka sama. Jeśli dany związek wyznaniowy ma kilkudziesięciu wiernych lub nawet kilkuset, ale rozsianych po całej Polsce, nie będą oni w stanie zagwarantować wpływów, które pokryją koszty funkcjonowania wspólnoty w wymiarze instytucjonalnym.

Sytuacja Kościoła katolickiego jest diametralnie inna. Główną obawą Kościoła powinno być (choć chyba nie jest, a na pewno nie jest artykułowane) uzależnienie finansowe od państwa i jego systemu podatkowego. W Hiszpanii z asygnaty podatkowej pochodzi ok. 25% dochodu Kościoła katolickiego, ale we Włoszech już ponad 90%. W obu sytuacjach zmiany w prawie podatkowym (obniżanie podatków, zwiększanie kwoty wolnej od podatku, zwolnienia podatkowe) wpłyną negatywnie na stan majątkowy i realizację misji Kościoła, który może się wręcz stać zakładnikiem, szantażowanym wprowadzeniem tego rodzaju zmian.

W 2013 r. w rozmowach z rządem Episkopat Polski zwracał m.in. uwagę na takie sprawy jak: kwotę gwarantowaną przez pierwsze lata obowiązywania nowego systemu w ramach tzw. wyrównania, gdyby tego, co zostanie zebrane, było mniej niż kwoty z Funduszu Kościelnego; nałożenie na Kościół obowiązku sporządzenia wykazu duchownych ubezpieczonych w ZUS; wreszcie obciążenie Kościoła obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego alumnów, którzy nie są studentami wydziałów teologicznych oraz m.in. KUL i UKSW. Te uwagi są nadal aktualne?

– Jak wspominaliśmy na wstępie, opieszałość w pracach zespołu rządowego sprawia, że nie został jeszcze przedstawiony projekt ustawy. Nie mamy zatem pewności co zaproponuje rząd jako przyczynek do konsultacji ze związkami wyznaniowymi. Co do zasady problemy te pozostają aktualne, choć ten pierwszy jest typowy tylko dla hiszpańskiego modelu asygnaty podatkowej, zaś mało prawdopodobny w warunkach polskich w modelu włoskim i węgierskim.

Mniejszościowe Kościoły i związki wyznaniowe też miały wiele obaw. W uwagach zgłaszanych 11 lat temu chodziło m.in. o wspólne opodatkowanie małżeństw mieszanych wyznaniowo (Kościół ewangelicko-augsburski) czy deklarowanie przynależności religijnej na potrzeby fiskusa i ZUS.

– W Niemczech poradzono sobie z problemem obowiązkowego uiszczania dodatkowego podatku kościelnego przez wiernych żyjących w małżeństwie mieszanym i w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej. Podobne rozwiązania można próbować implementować w Polsce, jednak nie jest to konieczne ani dla zgodności reformy z Konstytucją RP, ani dla jej skuteczności. Szczególnie w modelu włoskim problem ten jest marginalny.

Również konieczność deklarowania przynależności religijnej jest problemem typowym dla niemieckiego systemu obligatoryjnego, dodatkowego podatku kościelnego. W modelu asygnaty podatkowej w ogóle on nie występuje. To właśnie z tego powodu modelu niemieckiego w Polsce implementować się nie da (z uwagi na art. 53 ust. 7 Konstytucji gwarantujący każdemu tzw. prawo do milczenia, czyli możliwość nieujawniania swojego światopoglądu, przekonań religijnych czy wyznania).

Ks. prof. Piotr Stanisz z KUL zwraca uwagę, że zanim dojdzie do przyjęcia ewentualnych regulacji dotyczących likwidacji Funduszu Kościelnego, powinno nastąpić jego rozliczenie. Na czym miałoby ono polegać, kto miałby to zrobić i czy to w ogóle jest dziś możliwe?

– W mojej ocenie na historyczne zobowiązania państwa względem związków wyznaniowych składają się trzy elementy: wartość upaństwowionych i wciąż niezwróconych kościelnych nieruchomości ziemskich; wartość pieniężna stanowiąca różnicę między wysokością Funduszu Kościelnego w każdym roku jego funkcjonowania wynikającą z ustawy i tą rzeczywistą oraz wartość środków, które Fundusz wydatkował niezgodnie z ustawą.

Najprostsze wydają się obliczenia związane z wartością niezwróconych kościelnych nieruchomości ziemskich. Obszar tych dóbr szacować można na podstawie badań ks. prof. Dariusza Walencika na ok. 60 tys. ha, co przy dzisiejszych cenach gruntów rolnych daje kwotę ok. 4 mld zł. Oszacowanie wartości pozostałych elementów zobowiązań jest trudniejsze, ale nie niemożliwe.

Sporządzenie bilansu winno stać się zadaniem ekspertów komisji mieszanej wypracowującej rozwiązania nowego systemu finansowania wspólnot religijnych ze środków publicznych w Polsce. Raport taki po zaakceptowaniu jego wniosków przez strony państwową i kościelną stałby się podstawą dla dalszych prac nad reformą.

Kwoty, o jakich mowa, mogą wydawać się przerażająco duże, lecz to tylko złudzenie. Dość wskazać, że Polska każdego roku wydaje ponad 70 mld zł na wypłatę tzw. „800+”, a zatem wielokrotnie więcej. Natomiast Czechy, które są 4 razy mniejszym krajem niż Polska i mają blisko 4 razy mniej mieszkańców, zdecydowały się w 2012 r. zwrócić Kościołom i innym związkom wyznaniowym majątek o wartości przeszło 12 mld zł, na który składało się 2500 budynków, 175 tys. ha lasów oraz 25 tys. ha nieruchomości ziemskich. Pozostałe mienie zostanie zrekompensowane kwotą ponad 10 mld zł (w przeliczeniu) rozłożoną na 30 rocznych rat. Jednocześnie co roku zmniejszają subwencje ze środków publicznych, aż do całkowitego wycofania się z finansowania wspólnot religijnych.

Jesteśmy zatem dziś w stanie przewidzieć, kiedy i czy w ogóle zapowiadane przez rząd zmiany dotyczące Funduszu Kościelnego zostaną wprowadzone?

– Nie mam wątpliwości, że zmiany będą finalizowane wtedy, gdy będzie to politycznie wygodne dla rządu. Na tę chwilę dzielenie społeczeństwa tematem rzekomych przywilejów finansowych Kościoła, które władza dzielnie zwalcza, jest wystarczające. Dopóki elektorat nie oczekuje realnych zmian i zadowala się antyklerykalną narracją, więcej korzyści płynie z trzymania wspólnot religijnych w szachu, niż w doprowadzeniu do finansowego mata.

***

Dr Łukasz Bernaciński – doktor nauk prawnych, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, autor monografii „Finansowanie związków wyznaniowych ze środków publicznych w Polsce – Fundusz Kościelny”, prelegent międzynarodowych i ogólnopolskich konferencji naukowych poświęconych temu tematowi, członek zarządu Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris.