Jaka powinna być droga zmian prawnych ws. Funduszu Kościelnego?

Wprowadzenie istotnych zmian ustawowych dotyczących Kościoła, w tym likwidacji Funduszu Kościelnego i zastąpienia go dobrowolną asygnatą podatkową – w świetle obowiązującego prawa –  powinno zostać dokonane na drodze uzgodnień o charakterze konsensualnym, czyli na podstawie umów podpisanych wcześniej przez stronę kościelną i państwową.  Wynika to zarówno z  przepisów Konkordatu jak i Konstytucji RP. Taką procedurę zastosowano  w kwestii Funduszu Kościelnego już w 2012 r., ale ostatecznie nie została ona sfinalizowana.

Zapowiedź likwidacji Funduszu

Na konferencji prasowej 9 stycznia Donald Tusk stwierdził, że zdaje sobie sprawę z konsekwencji prawnych wynikających z zapisów Konkordatu i Konstytucji. Poinformował, że decyzje o Funduszu Kościelnym, podobnie jak o lekcjach religii w szkołach, tam, gdzie wymagają tego przepisy, będą konsultowane ze stroną kościelną. – Od tego jest komisja wspólna – zastrzegł.

Jak dalsze rozmowy Kościołem katolickim oraz innymi związkami wyznaniowymi winny być teraz procedowane w świetle obowiązującego prawa, czyli zapisów Konkordatu, Konstytucji RP oraz ustaw określających działalność innych Kościołów i związków wyznaniowych?

Co mówi Konkordat?

Podstawowym odniesieniem prawnym jest tu Konkordat, który jest ratyfikowaną umową międzynarodową, ma więc wysoką pozycję w hierarchii źródeł prawa. Art. 27 Konkordatu stanowi, że nie uzgodnione w umowie ze Stolicą Apostolską „sprawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań będą regulowane na drodze nowych umów między układającymi się Stronami, albo uzgodnień między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski, upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską”. Dlatego w ślad za ratyfikacją Konkordatu utworzono specjalne komisje konkordatowe, kościelną i rządową, na forum których przygotowano rozwiązania ustawowe regulujące wiele kwestii jak chociażby małżeństw kościelnych ze skutkami cywilnoprawnymi (tzw. małżeństwa konkordatowe), kwestie utrzymania wyższych uczelni kościelnych oraz wydziałów teologicznych, itd.

Konkordat z 1993 r. nie rozwiązywał kwestii dotyczących finansowania Kościoła, co odesłano do dalszych rozmów, które miały być prowadzone we wspomnianym trybie. A konkretnie, art. 22 ust. 2 Konkordatu stwierdza, że  „Przyjmując za punkt wyjścia w sprawach finansowych instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa obowiązujące ustawodawstwo polskie i przepisy kościelne układające się Strony stworzą specjalną komisję, która zajmie się koniecznymi zmianami. Nowa regulacja uwzględni potrzeby Kościoła biorąc pod uwagę jego misję oraz dotychczasową praktykę życia kościelnego w Polsce.”

Jak wyjaśnia ekspert prawa wyznaniowego ks. prof. Piotr Stanisz z KUL, układające się strony już w chwili podpisywania Konkordatu widziały potrzebę zajęcia się kwestiami dotyczącymi finansowania instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa. „Przewidziały zatem możliwość wprowadzenia w tym zakresie nowych unormowań. Jednocześnie wyraźnie postanowiły, że powinno się to dziać w ramach specjalnie do tego powołanej komisji. Ponadto zmiany powinny być legitymizowane przez umowę bądź porozumienie, o których mowa w art. 27” – precyzuje ekspert. Podobne regulacje zawierają ustawy dotyczące innych Kościołów i związków wyznaniowych działających na ternie Rzeczypospolitej Polskiej.

Co prawda w 1997 r. – jeszcze przez ratyfikacją Konkordatu, ówczesny rząd przyjął deklarację interpretacyjną do Konkordatu, w której wyraził przekonanie, że z Konkordatu wynika obowiązek zapoznania się przez stronę państwową jedynie z opinią strony kościelnej, to jednak ratyfikowane później zapisy Konkordatu rzecz uściśliły w formie wymogu wcześniejszego porozumienia i umowy.

Ks. prof. Stanisz wyjaśnia, że „Konwencja wiedeńska, która bywa przywoływana jeśli chodzi o znaczenie tej deklaracji, przewiduje, że należy brać pod uwagę każde późniejsze porozumienie między stronami, albo każdą późniejszą praktykę stosowania traktatu”. A te odbywały się na zasadzie porozumienia obu stron.

Konieczność zaistnienia wcześniejszych umów pomiędzy państwem o Kościołami wynika także z postanowień Trybunały Konstytucyjnego. Wśród zasad wynikających z  art. 25 Konstytucji RP, Trybunał wymienia zasadę „konsensualnej regulacji stosunków między państwem a Kościołami i innym związkami wyznaniowymi” – m. in. w wyroku z 14 grudnia 2009 r. Z kolei w wyroku z 2 kwietnia 2003 r. TK stwierdził m.in., że „z art. 25 Konstytucji wynika dla organów władzy publicznej obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów”. A ponadto: „Do istotnych elementów statusu związków wyznaniowych należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej”, natomiast „wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami Kościoła stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek państwa do Kościoła katolickiego”.

Tak więc z punktu widzenia wykładni polskiego prawa,  wymóg zawarcia wcześniejszej umowy z danym Kościołem lub związkiem wyznaniowym, zanim nastąpią zmiany ustawodawcze, jest oczywisty.

Tytułem przykładu warto przypomnieć, że przed uchwaleniem ustawy z 13 maja 2011 r. o finansowaniu Prawosławnego Seminarium Duchownego w Warszawie z budżetu państwa została zawarta umowa, którą w imieniu Rady Ministrów podpisał minister Jerzy Miller, ówczesny minister spraw wewnętrznych i administracji, oraz abp Sawa, prawosławny metropolita warszawski i całej Polski.

Przykład włoski

Logika przyjęta w polskim Konkordacie nie jest niczym szczególnym w odniesieniu do innych państw. Np. we Włoszech, w ślad za przyjętym w 1984 r. Konkordatem,  powołano specjalną komisję parytetową, poświęconą sprawom finansowym. Szybko przygotowała ona nowe regulacje prawne, które zostały zaaprobowane przez obie strony, co sprawiło, że stały się obowiązującym prawem zarówno w porządku kościelnym jak i państwowym.

Dotychczasowe uzgodnienia państwowo-kościelne nt. Funduszu Kościelnego

W 2012 r. podjęte zostały rozmowy pomiędzy rządem a Kościołem katolickim, a także innymi związkami wyznaniowymi, dotyczące przekształcenia Funduszu Kościelnego w dobrowolny odpis podatku przekazywanego na rzecz wybranego związku wyznaniowego przez wiernych.

Rozmowy te rozpoczęło w ślad za expose premiera Tuska, który zapowiedział likwidację Funduszu.

Podczas spotkania Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, 15 marca 2012 r. minister Michał Boni przekazał stronie kościelnej „Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego oraz niektórych innych ustaw”.

20 marca 2012 r. na wniosek ministra administracji i cyfryzacji Michała Boniego został reaktywowany Zespół ds. Finansów Rządowej Komisji Konkordatowej, a 22 marca 2012 r. nuncjusz apostolski w Polsce ustanowił niezależnie od istniejącego Zespołu ds. Finansów Kościelnej Komisji Konkordatowej Zespół ds. Realizacji art. 22 Konkordatu. Od strony rządowej rozmowom tym przewodniczył Michał Boni, minister administracji i cyfryzacji, gdyż w jego resorcie znajdował się wówczas departament ds. wyznaniowych. Dziś Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych funkcjonuje w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

3 kwietnia 2012 r., w siedzibie Sekretariatu Konferencji Episkopatu, obyło się pierwsze posiedzenie wspomnianych zespołów. W jego efekcie uzyskano zgodę na: przygotowanie projektu dwustronnej umowy między Radą Ministrów a Konferencją Episkopatu działającą z upoważnienia Stolicy Apostolskiej.

26 lipca 2013 r. został przekazany do konsultacji społecznych m. in. poprzez zamieszczenie na stronach internetowych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji „Projekt ustawy z dnia …. o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 25 lipca 2013 r.)”. Następnie sekretarz generalny KEP bp Wojciech Polak przesłał do MAiC uwagi ze strony KEP uzgodnione ze Stolicą Apostolską.

30 października 2013 r. odbyło się kolejne spotkanie ekspertów, a następnie strona rządowa przedstawiła projekt umowy, która miała opisywać kształt przyszłych rozwiązań ustawodawczych, określających sposób przekształcenia Funduszu Kościelnego oraz sposób wprowadzenia odpisu podatkowego w wysokości 0,5%. Umowa powinna zawierać jako załącznik uzgodniony przez obie strony projekt ustawy, który rząd miałby złożyć w parlamencie. Do realizacji tego postanowienia aż do końca ówczesnej kadencji parlamentu (2015 r.) nie doszło. Głównym powodem był najprawdopodobniej sprzeciw niektórych innych związków wyznaniowych, które obawiały się, że – biorąc pod uwagę rozproszenie ich wiernych – poziom deklarowanych przez nich wpłat mógłby być zbyt niski.

Rozmowy na temat przekształcenia Funduszu Kościelnego nie były kontynuowane w trakcie rządów Zjednoczonej Prawicy, choć prawdopodobnie mogłyby się zakończyć rozwiązaniem satysfakcjonującym wszystkie strony.