W połowie grudnia 2010 r. Sejm uchwalił rządowy projekt nowelizacji „Ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w RP”, przesądzającej o likwidacji Komisji Majątkowej. Na podstawie tej ustawy wnioski podmiotów kościelnych w sprawie zwrotu mienia kościelnego zabranego w czasach PRL z pogwałceniem prawa były rozpatrywane przez wspólną kościelno-państwową Komisję Majątkową. Nie będę analizował detali nowelizacji odnoszącej się do Komisji. Los Komisji od dawna był przesądzony i zakończenia jej prac od dawna bezskutecznie domagała się strona kościelna. Chciałbym jedynie zwrócić uwagę na szersze konsekwencje sposobu przyjęcia tego aktu prawnego dla relacji Kościół–państwo.

Zabrakło umowy
Nie ulega wątpliwości, że w trakcie tej nowelizacji doszło do zmiany praktyki konstytucyjnej oraz zapisów konkordatowych. Złamana została także zasada bilateralności, która powinna być fundamentem w relacjach Kościół–państwo. Ta zasada oznacza, że wszelkie nowe legislacje na tym obszarze powinny być nie tylko uzgodnione ze stroną kościelną, ale i poprzedzone umową między przedstawicielami Rady Ministrów oraz przedstawicieli Kościołów i innych związków wyznaniowych. Taka procedura ma chronić wspólnoty religijne przed dążeniami władzy świeckiej do narzucania im jednostronnych rozwiązań. Wypada podkreślić, że ta zasada otrzymała sankcję najważniejszego aktu prawnego – Konstytucji z 1997 r. W art. 25 ust. 4 i 5 ustawy zasadniczej wyraźnie stwierdza się, że stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską oraz ustawy, a z innymi Kościołami i związkami wyznaniowymi ustawy uchwalane na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami.

Ewentualną wątpliwość, czy konstytucyjny przepis dotyczący umów stosuje się także do Kościoła katolickiego, jednoznacznie wyjaśnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r. Dotyczył on konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego w zakresie regulacji spraw majątkowych tego Kościoła. W sentencji wyroku Trybunał podkreślił, że „Konstytucja uregulowała status wspólnot religijnych w sposób szczególny, różny od innych podmiotów prawa, ustanawiając specyficzne gwarancje ich praw”. Ważną częścią tego statusu jest tryb przyjmowania regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot, wymagający dwustronnych uzgodnień. W tym kontekście Trybunał, potwierdzając konieczność wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami wspólnot religijnych, zaznaczył, że ów wymóg „stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek Państwa do Kościoła Katolickiego”.

Trybunał w tym wyroku podkreślił, że z art. 25 Konstytucji RP wynika dla organów władzy publicznej „obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z Kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów”. Chodzi w gruncie rzeczy o to, aby wszystkie wspólnoty religijne miały zapewniony wpływ na tworzenie prawa ich dotyczącego. W takim trybie uregulowano w grudniu 2008 r. kwestię prawa własności mienia pounickiego, kiedy doszło do podpisania porozumienia między przedstawicielami zainteresowanych Kościołów i ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych w obecności Grzegorza Schetyny, wiceprezesa Rady Ministrów, oraz bp. Stanisława Budzika, sekretarza generalnego Konferencji Episkopatu Polski. Wtedy uznano, że porozumienie jest nieodzownym składnikiem procesu legislacyjnego. Dlaczego z podobnej procedury zrezygnowano przy uchwalaniu nowelizacji ustawy z 1989 r. w celu zakończenia prac Komisji Majątkowej? Zdaniem dr. Krzysztofa Wąsowskiego, współprzewodniczącego Komisji Majątkowej po stronie kościelnej, jest nie tylko niezrozumiałe, ale i oznacza zmianę praktyki konstytucyjnej obowiązującej do tej pory.

Konsultacja
Prezentując ustawę w Sejmie, poseł Marek Biernacki powiedział, że jej treść była konsultowana z Sekretariatem Episkopatu Polski, co jest zgodne z prawdą. Potwierdził to rzecznik prasowy Episkopatu Polski ks. dr Józef Kloch, który, pozytywnie oceniając przygotowywany przez rząd akt prawny, stwierdził, że „inicjatywa ta została uzgodniona ze stroną kościelną”. GN dowiedział się, że zanim rząd przesłał projekt ustawy do Sejmu, poprosił o uwagi stronę kościelną. W pierwotnej wersji miała także zostać podpisana umowa w tej sprawie, ale później strona rządowa z niej zrezygnowała. – Fakt, że nie będzie umowy, choć pierwotnie była zakładana, przyjęliśmy do wiadomości – mówi bp Stanisław Budzik, sekretarz generalny Episkopatu Polski. – Nie protestowaliśmy, ponieważ strona rządowa zaakceptowała zaproponowane przez nas poprawki do projektu ustawy. Mam jednak nadzieję, że kwestia procedury legislacyjnej będzie jeszcze omówiona w trakcie najbliższego posiedzenia Komisji Wspólnej – dodaje.

Sprawa likwidacji Komisji Majątkowej była także rozważana 25 listopada 2010 r. na posiedzeniu Rady Stałej Episkopatu Polski w Zakopanem. Biskupi nie odnieśli się wprost do projektu nowelizacji ustawy, który miał zakończyć działalność Komisji Majątkowej. Zaapelowali jedynie o „szybkie rozwiązanie spraw pozostałych jeszcze do rozstrzygnięcia (…) umożliwiając tym samym jej definitywne rozwiązanie”. Niewątpliwie więc strona kościelna była przez władze państwowe informowana o zamiarze wniesienia do Sejmu projektu nowelizacji ustawy, umożliwiającej ostateczne zakończenie prac Komisji, na czym obu partnerom zależało.

Zdaniem premiera
Ciekawy wywód na temat legislacyjnych powinności rządu w przypadku stanowienia prawa na obszarze Kościół–państwo zaprezentował niedawno premier Tusk. Wypowiadając się na ten temat na konferencji prasowej, przyznał, że w Konstytucji RP oraz innych ustawach istnieją zapisy nakazujące w drodze ustawowej wprowadzania zmian do istniejącego porządku prawnego, ale, jego zdaniem, jest to wymóg „niesłuszny”. Według premiera bowiem, z niektórych analiz prawnych „wynika jednoznacznie, że umowa między państwem a Kościołem nie jest potrzebna”, choć, jak dodał – „niektórzy uważają inaczej”. W tej kwestii premier zaproponował własną wykładnię przepisów prawa, która sprowadza się do tego, że „skoro co do istoty sprawy stanowiska państwa i Kościoła zostały uzgodnione” w kwestii Komisji Majątkowej, to nie zostanie przygotowana żadna odrębna umowa między obydwoma stronami w tej sprawie.

Z wypowiedzi premiera wynika, że sposób postępowania przyjęty w przypadku likwidacji Komisji Majątkowej dotyczy nie tylko tej kwestii, ale stanowić może precedens, według którego przygotowywane będą także dalsze regulacje w relacjach Kościół–państwo. Rząd, powiedział premier, będzie zmierzał do tego, aby „decyzje dotyczące Kościołów w Polsce, jeśli są decyzjami o charakterze ustawy”, były autonomicznymi postanowieniami państwa polskiego, które „nie wymagają zgody ze strony Kościołów, natomiast porozumienia się – tak”. Taka wykładnia w praktyce otwiera drogę do narzucania Kościołowi jednostronnych rozwiązań. Nie zakładam, że rząd premiera Tuska w najbliższym czasie będzie takie rozwiązania planował. Chodzi mi o zasadę. Rozwiązania dotyczące regulacji prawnych nie powinny zostawiać miejsca na jakąkolwiek dowolność, ale w miarę precyzyjnie określać przede wszystkim procedurę dochodzenia do nowych rozwiązań. Konstytucyjne i konkordatowe zapisy o konieczności zawarcia pisemnej umowy takie ramy legislacyjne jasno wytyczały.

W nowej interpretacji rzecz ma się sprowadzać do nieprecyzyjnej formuły porozumienia się, przy czym nie określono, kto z kim ma się porozumiewać, w jakim trybie, a także co nastąpi, jeśli takiego porozumienia nie będzie. Wierzę, że warunkiem przyjęcia ustawy jest zgoda – powiedział premier Tusk, komentując nowe zasady regulacji prawnych w stosunkach Kościół–państwo. Chwalebne jest deklarowane przez premiera dążenie do zgody. Wolałbym jednak, aby te zasady opierały się na prawie, a nie na wierze i dobrej woli premiera. W sposób oczywisty w dotychczasowej praktyce legislacyjnej został stworzony precedens, który może być w przyszłości używany w rozwiązaniach dla Kościoła niekorzystnych.

Korzystałem m.in. z ekspertyzy ks. prof. Dariusza Walencika, Nowelizacja ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w kontekście zasady bilateralności.